Oleh: Frandy Septior Nababan, S.H.
(Advokat/Mahasiswa Pasca Sarjana Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Jambi.)
Kebakaran hutan dan lahan (karhutla) hampir selalu membawa kita pada pembicaraan mengenai siapa yang membakar dan siapa yang harus bertanggung jawab. Dalam banyak perkara lingkungan hidup, perhatian kemudian diarahkan kepada korporasi atau pelaku usaha yang diduga menjadi penyebab kebakaran. Padahal, persoalan karhutla tidak selalu berhenti pada siapa yang menyalakan api. Ada persoalan lain yang juga penting, yaitu apakah pemerintah telah menjalankan kewajiban hukumnya untuk mencegah, mendeteksi, mengendalikan dan menanggulangi risiko kebakaran hutan dan lahan.
Konstitusi memberikan dasar yang kuat. Pasal 28H ayat (1) UUD 1945 menjamin hak setiap orang untuk mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat. Pasal 33 ayat (3) dan ayat (4) juga menempatkan pengelolaan sumber daya alam dan pembangunan nasional dalam kerangka kemakmuran rakyat serta prinsip berkelanjutan dan berwawasan lingkungan. Perlindungan lingkungan dengan demikian bukan sekadar pilihan kebijakan pemerintah, melainkan bagian dari kewajiban negara.
Dalam konteks karhutla, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup mengenal konsep tanggung jawab mutlak atau strict liability melalui Pasal 88. Namun konsep tersebut tidak berarti pemerintah otomatis bertanggung jawab secara strict liability setiap kali terjadi kebakaran. Rezim tersebut pada dasarnya berkaitan dengan pihak yang melakukan kegiatan atau usaha tertentu yang memenuhi persyaratan sebagaimana ditentukan oleh undang-undang.
Karena itu, terhadap pemerintah konstruksi hukumnya berbeda. Pemerintah dapat dimintai pertanggungjawaban melalui konsep Onrechtmatige Overheidsdaad atau perbuatan melanggar hukum oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan.
Dasar pentingnya terdapat dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Undang-undang tersebut tidak hanya mengenal keputusan pemerintahan, tetapi juga tindakan pemerintahan. Pasal 1 angka 8 UU Administrasi Pemerintahan mendefinisikan tindakan sebagai perbuatan pejabat pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya untuk melakukan dan/atau tidak melakukan perbuatan konkret dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan. Pasal 87 kemudian memperluas pemaknaan keputusan tata usaha negara sehingga mencakup tindakan faktual, berdasarkan peraturan perundang-undangan dan AUPB.
Artinya, ketidakbertindakan pemerintah pun dapat menjadi objek pengujian hukum, sepanjang ketidakbertindakan tersebut merupakan bagian dari penyelenggaraan pemerintahan dan terdapat kewajiban hukum yang seharusnya dijalankan.
Dalam perkara karhutla, konstruksi tersebut menjadi relevan ketika pemerintah atau pejabat yang berdasarkan kewenangannya mempunyai tugas melakukan pencegahan dan pengendalian kebakaran ternyata tidak melakukan tindakan yang semestinya. Pemerintah memang tidak mungkin menjamin bahwa tidak akan pernah terjadi kebakaran. Namun ketika risiko telah diketahui atau secara objektif dapat diketahui, pemerintah mempunyai instrumen untuk melakukan pemantauan, deteksi dini, pengawasan, koordinasi, pengerahan sumber daya, penanggulangan maupun tindakan administratif sesuai kewenangannya.
Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Kehutanan juga menempatkan perlindungan hutan sebagai bagian dari penyelenggaraan kehutanan dan mengatur upaya menghadapi gangguan terhadap hutan, termasuk kebakaran. Pelaksanaan kewenangan tersebut tentu harus dilihat berdasarkan pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah serta status dan lokasi kawasan yang terbakar.
Namun kemudian muncul persoalan yang sangat penting: ke mana gugatan tersebut harus diajukan? Pengadilan Negeri atau Pengadilan Tata Usaha Negara?
Jawabannya tidak semata-mata ditentukan oleh siapa tergugatnya, tetapi terutama oleh apa yang menjadi objek dan dasar sengketanya.
Sejak berlakunya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 dan kemudian dipertegas melalui Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2019, perbuatan melanggar hukum yang dilakukan oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan dalam menjalankan fungsi pemerintahan pada prinsipnya menjadi kewenangan Peradilan Tata Usaha Negara. Pasal 2 ayat (1) PERMA Nomor 2 Tahun 2019 secara tegas menyatakan bahwa perkara perbuatan melanggar hukum oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan (Onrechtmatige Overheidsdaad) merupakan kewenangan peradilan tata usaha negara.
Perubahan ini bukan sekadar perubahan istilah. Sebelumnya, onrechtmatige overheidsdaad dikenal dan banyak diperiksa dalam lingkungan peradilan umum berdasarkan konstruksi Pasal 1365 KUHPerdata. Setelah berkembangnya hukum administrasi pemerintahan, khususnya UU Administrasi Pemerintahan dan PERMA Nomor 2 Tahun 2019, OOD ditempatkan sebagai sengketa tindakan pemerintahan yang menjadi ranah PTUN. Mahkamah Agung sendiri pernah menjelaskan bahwa dengan berlakunya PERMA Nomor 2 Tahun 2019, kewenangan mengadili OOD beralih dari peradilan umum kepada peradilan tata usaha negara.
Dengan demikian, apabila masyarakat menggugat karena pemerintah tidak melakukan tindakan konkret yang menjadi kewajibannya dalam mencegah atau mengendalikan karhutla, dan dasar gugatannya adalah bahwa ketidakbertindakan tersebut merupakan tindakan pemerintahan yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan atau AUPB, maka konstruksi yang lebih tepat adalah gugatan OOD di PTUN.
Sebaliknya, Pengadilan Negeri tetap mempunyai kompetensi apabila sengketa yang sebenarnya terjadi merupakan sengketa keperdataan. Mahkamah Agung secara tegas memberikan batasan bahwa sengketa yang bersifat keperdataan dan/atau bersumber dari wanprestasi oleh pemerintah tetap menjadi kewenangan peradilan umum. Karena itu, tidak setiap perkara yang melibatkan pemerintah otomatis menjadi kewenangan PTUN.
Pembedaan ini menjadi sangat penting dalam perkara karhutla. Apabila yang hendak dipersoalkan adalah apakah seorang pejabat atau badan pemerintahan telah menjalankan kewenangan dan kewajiban hukumnya dalam melakukan pencegahan dan pengendalian kebakaran, maka objek sengketanya berada pada tindakan pemerintahan. Tetapi apabila sengketanya menyangkut hubungan kontraktual, kepemilikan, perjanjian, atau hubungan hukum privat lainnya antara pemerintah dengan seseorang atau badan hukum, maka sengketa tersebut dapat tetap berada dalam kewenangan Pengadilan Negeri.
Dengan kata lain, bukan karena tergugatnya pemerintah maka otomatis PTUN, dan bukan pula karena gugatan menggunakan Pasal 1365 KUHPerdata maka otomatis Pengadilan Negeri. Yang harus dilihat adalah karakter hukum dari perbuatan yang disengketakan. Jika subjectum litis-nya adalah badan atau pejabat pemerintahan dan objectum litis-nya merupakan tindakan pemerintahan dalam menjalankan kewenangan publik, maka konstruksi OOD mengarah kepada PTUN. Literatur hukum administrasi juga menempatkan tindakan faktual pemerintah sebagai objek yang dapat diuji melalui mekanisme OOD di PTUN.
Dalam perkara karhutla, hal ini sekaligus memperjelas siapa yang seharusnya menjadi sasaran gugatan. Gugatan tidak semestinya diarahkan secara abstrak kepada “pemerintah” hanya karena terjadi kebakaran. Harus ditentukan badan atau pejabat yang secara hukum memiliki kewenangan dan kewajiban terhadap pencegahan atau pengendalian kebakaran pada lokasi tersebut. Setelah itu harus dibuktikan adanya kewajiban hukum, adanya risiko yang diketahui atau seharusnya diketahui, adanya tindakan yang tidak dilakukan atau terlambat dilakukan, serta adanya kerusakan lingkungan dan kerugian masyarakat yang mempunyai hubungan kausal dengan kelalaian tersebut.
Di sinilah kekuatan gugatan OOD sekaligus tantangannya. Gugatan tidak cukup dibangun dengan narasi bahwa “karhutla terjadi dan masyarakat dirugikan”. Yang harus dibangun adalah hubungan hukum yang jelas: pemerintah memiliki kewenangan dan kewajiban; risiko berada dalam ruang lingkup kewenangannya; terdapat tindakan yang secara hukum seharusnya dilakukan; tindakan tersebut tidak dilakukan atau tidak dilakukan secara patut; kemudian timbul akibat berupa kerusakan lingkungan dan kerugian masyarakat.
Masyarakat sendiri memiliki dasar untuk memperjuangkan hak atas lingkungan. Pasal 91 UU Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup membuka ruang bagi masyarakat yang mengalami kerugian untuk mengajukan gugatan perwakilan kelompok sepanjang memenuhi persyaratan yang ditentukan. Sementara Pasal 92 memberikan kedudukan hukum kepada organisasi lingkungan hidup untuk mengajukan gugatan dalam rangka pelestarian fungsi lingkungan hidup dengan batasan mengenai tuntutan yang dapat diajukan.
Dengan demikian, persoalan karhutla sebenarnya dapat dilihat melalui dua jalur pertanggungjawaban yang berbeda. Korporasi atau pelaku usaha dapat dimintai pertanggungjawaban berdasarkan rezim hukum lingkungan, termasuk strict liability apabila memenuhi ketentuan Pasal 88. Sementara pemerintah dapat dimintai pertanggungjawaban melalui OOD apabila terdapat tindakan atau ketidakbertindakan pemerintahan yang bertentangan dengan kewajiban hukum.
Konstruksi ini penting karena negara tidak hanya hadir setelah kebakaran terjadi. Kewenangan pemerintah untuk melakukan pengawasan, pencegahan, deteksi dini, pengendalian dan penanggulangan harus berjalan bersamaan dengan tanggung jawab hukum untuk menggunakan kewenangan tersebut secara benar.
Karhutla karena itu tidak semestinya hanya dilihat sebagai persoalan siapa yang menyalakan api. Dalam perspektif hukum administrasi, persoalannya juga dapat menyentuh apakah pemerintah telah melakukan apa yang secara hukum wajib dilakukannya untuk melindungi masyarakat dan lingkungan.
Apabila jawabannya tidak, dan kegagalan tersebut dapat dibuktikan mempunyai hubungan dengan timbulnya kerugian masyarakat, maka gugatan Onrechtmatige Overheidsdaad di PTUN bukanlah sesuatu yang berada di luar sistem hukum kita. Justru mekanisme tersebut telah memperoleh dasar yang tegas dalam UU Administrasi Pemerintahan dan PERMA Nomor 2 Tahun 2019.
Dengan demikian, pertanggungjawaban atas karhutla tidak harus berhenti pada pihak yang dianggap sebagai pelaku pembakaran. Dalam batas kewenangan dan berdasarkan pembuktian yang kuat, pemerintah pun dapat diminta mempertanggungjawabkan kegagalannya menjalankan kewajiban pemerintahan melalui mekanisme OOD di Peradilan Tata Usaha Negara.
Gugatan Onrechtmatige Overheidsdaad (OOD) sebagai Upaya Meminta Pertanggungjawaban Pemerintah terhadap Kebakaran Hutan dan Lahan.
